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關于構建我國“無廢城市”再生資源綠色回收體系的建議

來源:中國再生資源回收利用協會   發表時間:2019-06-07 23:14:40

  摘要:本文在分析“無廢城市”與再生資源行業關系的基礎上,深刻剖析我國再生資源行業在行業屬性、回收體系、回收環節稅負、政府管理、企業經營與行業技術等方面存在的問題。根據對上述問題的分析,有針對性并系統地提出與我國建立“無廢城市”相適應的再生資源綠色回收體系建設的指導思想、管理路徑、驗收考核指標和具體措施等建議。

  關鍵詞:“無廢城市”;再生資源;綠色回收體系

  2018年我國再生資源行業經歷了宏觀政策與外部市場的雙重洗禮,艱難前行中,行業定位和發展路徑逐漸清晰。隨著固體廢物進口政策調整效果的顯現和環保督察的持續開展,我國向世界宣告了打好污染防治攻堅戰的決心,同時也開啟了我國再生資源綠色回收體系建設和新型資源循環利用戰略布局與實施的新時代。2018年12月29日,國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》,突出強化頂層設計,將固廢管理統籌到城市綜合管理工作當中,為未來再生資源產業的發展提出了更高層次的要求。隨著11個“無廢城市”建設試點城市的確定,與之相適應的再生資源綠色體系的全面構建迫在眉睫。

  “無廢城市”與再生資源行業的關系

  再生資源,是指在社會生產和生活消費過程中產生,已經失去原有全部或部分使用價值,經過回收、加工處理,能夠使其重新獲得使用價值的各種廢棄物[1]。再生資源行業是對再生資源進行回收、分揀、運輸、加工、循環化、資源化利用、再制造的行業。

  “無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領,通過推動形成綠色發展方式和生活方式,持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用,最大限度減少填埋量,將固體廢物的負面環境影響降至最低的城市發展模式。從本質上講,“無廢城市”是一種先進的城市管理理念,它的內涵并不是絕對不產生固體廢物,也不意味著固體廢物能完全資源化利用,而旨在最終實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標,需要長期探索與實踐[2]。

  再生資源行業是“無廢城市”建設的重要抓手,為固體廢棄物處理提供了一條重要的路徑,為“無廢城市”建設提供有效助力;“無廢城市”建設不僅能解決固體廢棄物本身的資源利用和環境防治問題,而且能與城市建設和廢物管理有機融合,從生產方式、生活方式、消費模式深層次變革的層面,形成與綠色發展相適應的城市規劃、產業結構、空間布局和發展方式,推動城市整體上提高廢棄物管理水平,有助于再生資源行業實現轉型升級[3]。

  我國再生資源行業現狀國內再生資源主要品種回收情況

  截至2017年底,我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池十大類別的再生資源回收總量為2.82億噸,同比增長11%,回收值7600億元。其中,廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯,分別增長46.7%、24.4%和29.6%;廢塑料和報廢機動車回收量出現下滑,分別同比減少9.9%和7.7%[4](見表1)。

  

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  表1 2016—2017年我國主要再生資源類別回收利用情況[5]

  2018年再生資源主要品種市場行情

  2018年,國內外經濟回暖,再生資源回收價格振蕩上行,加上供給側結構性改革不斷深入,全面清除“地條鋼”、去產能等政策因素疊加,推動了再生資源價格大幅上漲。再生資源回收與利用企業的市場交易頻繁活躍,回收行業逐步走出效益低迷態勢。但是受環保督察常態化、固廢進口政策調整、國內需求旺盛、國際原油價格波動等多重因素影響,再生資源主要品種的價格仍然呈現振蕩波動不穩定狀態。

  具體來說,隨著中頻爐的全面退出,在廢鋼鐵消費向好的情況下,廢鋼鐵價格重心繼續上移,但市場價格出現比較大幅度的波動。固廢進口政策進一步收緊,有色金屬企業原料采購的重心轉移到國內市場,有色金屬廢料代替原生礦進行生產,進而帶動國內廢有色金屬需求量的上升,國內廢銅和廢鋁市場行情波動上行趨勢不確定性增強。進口政策導致造紙企業對國內回收廢紙需求量的大幅上漲,帶來國內廢紙市場價格總體上行波動,國內廢塑料市場亦是如此(見圖1~圖4)。

  

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  國內主要再生資源進口情況

  我國已將資源循環利用產業列入戰略性新興行業,但目前國內固體廢物回收體系建設仍滯后于固體廢物加工利用行業的發展需求。推進固體廢物進口管理制度改革,大幅減少固體廢物進口的品種與數量,可有效刺激國內固體廢物回收利用行業發展,淘汰落后和過剩產能,加快相關產業轉型升級。大量“散亂污”企業被淘汰關停,從長遠來看,這對于正規行業是重大契機,有助于產業集聚度、技術水平、管理水平、環保標準和產品質量的提升[5]。

  禁止洋垃圾入境是黨中央、國務院在新時期新形勢下做出的一項重大決策部署。2017年7月國務院辦公廳印發《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》。2018年3月,生態環境部例行新聞發布會數據顯示:2017年、2018年兩年固體廢物實際進口量同比分別下降9.2%、46.5%。2018年全國固體廢物進口總量為2263萬噸,與改革方案實施前(2016年)相比,減少51.4%。

  回收企業及從業人員規模

  根據中國再生資源回收利用協會2018年的調研數據,截至2017年底,全國工商注冊的再生資源回收企業有11萬家,同比減少約8%;再生資源進口加工企業比2015年減少200多家;全國有各類再生資源回收站點、分揀中心近20萬個,同比較少約15%;回收行業從業人員有1200萬人,同比減少約200萬人。一方面,回收企業和從業人員的減少是適應國家產業和進口政策調整的結果,不規范的企業和回收人員數量減少;另一方面,正規企業的規范管理和技術裝備升級所需的人力減少,也是該行業從勞動密集型產業轉型的反映。

  再生資源園區及規模化管理

  十幾年來,政府開展循環經濟試點、回收體系試點、“城市礦產”示范基地建設、資源循環利用基地等多項重大示范工程,促進了以扎口管理、產業鏈循環銜接、公共平臺支撐、環保集中處理、資源規模化、高值化利用為主要特征的產業園區模式發展。據中國再生資源回收利用協會調研估算,各省、市、縣自行規劃建設的大大小小的再生資源、循環經濟、環保產業園區至少在500個以上。加上上述國家相關主管部門批準實施的198個再生資源產業園區,全國共有各種規模的相關再生資源產業園區700多個[6]。

  我國再生資源行業存在的主要問題行業屬性的定位不明確,城市服務功能被忽視

  當前,我國再生資源行業面臨的矛盾突出,在新形勢下行業屬性的定位不明確與錯位是制約行業政策制定和企業經營的根本性問題。這表現為:再生資源的商品屬性及再生資源行業的商業功能與其在當前新型城鎮化建設進程中的城市基本服務功能不明確。再生資源的商品屬性被過分突出,在整頓“小散亂污”企業的集中行動中,行業的城市服務功能和環境保護價值被弱化。多年來,再生資源行業管理未被納入到城市綜合服務管理中去,存在經營人員、經營場所等不確定的問題,大量的回收人員處于社會邊緣,回收企業處于自生自滅的狀態。全行業對城市廢棄物減量的重要作用沒有在政府管理角度得到體現,雖然有行業主管部門出臺的相關管理規定,但管理流于形式,城市再生資源經營網點及分揀場所屢次成為城市管理工作中被清理整頓的對象。

  原有回收體系被打破,綠色再生資源回收體系亟待建立完善

  由于行業管理的邊緣化,無組織、無管理、無環保的無序回收所占比重較大,例如:“回收站點—集散市場—分揀中心”的傳統回收體系受到巨大挑戰;2015年商務部等5部門出臺的《再生資源回收體系建設中長期規劃(2015—2020)》落實效果尚不明顯;回收體系的關鍵節點存在空白與痛點;受到城市發展、環境整治、環保督察、政府管理缺失等因素影響,自發形成的集散市場、分揀中心未被納入城市土地利用規劃,企業環評缺失。隨著2017年固廢進口政策收緊和清理整頓措施的強勢推進,各種新的回收模式搭載“互聯網+”的快車開啟了新時代,部分城市與企業在內外部壓力的雙重作用下已經開啟回收與利用“綠色化”,綠色再生資源回收體系亟待建立完善。

  產品標準與行業標準欠缺,行業規范化發展亟待“定準”

  再生資源品種繁雜且分散,這種龐雜性和分散性造成行業大部分品種缺乏可依照的產品技術標準、質量分類標準和檢測標準。據不完全統計,截至2018年底,已發布的再生資源國家標準共有37項,行業標準有60余項,其中行業標準包括供銷、國內貿易、紡織、有色金屬、輕工、化工、出入境檢驗檢疫等行業(不包括環境保護行業),地方標準20余項[7]。部分低值再生資源的回收利用無標準可依的問題尤為突出。目前各地政府開展生活垃圾分類試點面臨的一個共性問題就是生活垃圾缺乏全國統一的分類標準和分類目錄,致使公眾不清楚哪些是可回收垃圾,哪些是其他垃圾只能填埋和焚燒,哪些是有害垃圾需要專業化投放和儲存。同時,行業的非標準化不但給加工利用和電子交易造成困難,也給政府出臺扶持政策(尤其是稅收優惠政策)帶來困擾。

  回收環節稅負仍然較重,增值稅進項稅認定問題亟待解決

  近年來,國家對再生資源行業的稅收優惠傾向規范化加工利用環節,回收環節的稅收增值稅發票問題長期困擾行業發展。2018年,重點針對部分地區稅收異常增長進行核查,稅收核查力度空前,導致部分省市停票。目前,部分地區企業的主要問題是實際經營量遠遠大于實際繳稅額度;前端回收環節沒有進項成本不能抵扣所得稅問題長期存在;已經有的稅收優惠得不到執行。

  政府管理職能交叉,與行業發展的匹配度亟待加強

  現有法規和政策對再生資源管理部門職責界定模糊,表述空泛,沒有明確的授權和追責條款。2007年5月1日起實施的《再生資源回收管理辦法》涉及到回收、利用多個環節,城管、稅收、環保等多方利益博弈,未形成有效合力。筆者希望能從頂層設計的角度解決這一問題,形成多部門職責分工明確、具體工作下沉到地方政府主管部門的協同機制,為再生資源的行業管理提供有效路徑。

  企業自身經營水平不高,行業技術水平亟待提升

  由于歷史原因,我國再生資源行業的企業從業門檻低,人員整體素質不高,企業經營水平與其他行業有較大距離。近年來,雖然一些大型骨干企業裝備技術水平逐年提高,但再生資源行業尚存在諸多技術瓶頸。特別是回收環節分揀粗放,缺少精細化分揀技術,加工利用環節機械化和自動化程度低,尤其缺乏處理規模大、經濟效益好且具有帶動效應的重大技術和裝備[8]。

  “無廢城市”再生資源綠色回收利用體系構建的建議指導思想

  再生資源回收行業的形象與回收利用效果,是建設“無廢城市”當中最重要的一張名片,是廣大市民體驗“無廢城市”建設成果中獲得感、體驗感與成就感最直接的一部分。建立“無廢城市”的過程中,總體思想是要進一步明確再生資源行業服務于城市廢棄物減量化、資源化的功能定位,將其納入城市綜合管理配套體系。按照“疏堵結合”的思路,扭轉“管拆不管建”的局面,行業形象要與現代化城市管理相協調匹配,由自發、隨意、無序向管控、美觀、有序轉變。具體工作思路:各類法律、法規、條例是構建城市綠色回收利用體系的基石,要進一步加強頂層設計;再生資源體系、規劃、標準是建城市綠色回收利用體系的關鍵,以系統化的思維抓住關鍵點,進一步增強商務、城管、環保等部門的政策與管理協同;稅務、環保(生活源危廢)、設施共建等難點的化解是重要突破口,要找準問題,化解難點。

  驗收考核指標

  “無廢城市”再生資源綠色回收利用體系建設應在一整套科學合理的評價指標內進行。筆者認為,再生資源綠色回收利用體系一級指標應達到:規范化再生資源回收站點全面覆蓋,分揀中心滿足功能需求并合理布局,資源利用企業進入園區發展,再生資源主要品種回收率達到85%以上,低值再生資源得到有效回收,回收人員100%納入規范化管理,100%的社區設立規范回收點或實現流動回收功能的覆蓋,100%的再生資源進行規范化交易和集中處理,全面減少二次污染,包括鉛酸蓄電池在內的危險廢棄物得到規范化回收(生活源危險廢棄物可以豁免除外)。對于生活垃圾回收利用率、再生資源回收量增長率、主要廢棄產品回收利用量增長率、建筑垃圾綜合利用率、餐廚垃圾回收利用增長率、農業廢棄物收儲運體系覆蓋率、農藥包裝廢棄物回收處置率、秸稈綜合利用率、地膜回收率等要建立比較完整的統計指標體系。

  在上述指標下,應進行下一級指標設置,具體內容包括:回收站點、中轉站、分揀中心、加工利用園區的設施設備達標(包括數量、負荷、能效等);以上經營場所納入城市發展規劃;從業人員規范準入及管理;經營模式依法合規;廢電子電器產品、報廢汽車回收處置、廢鋼鐵加工配送中心等按相應的管理條例規范執行;對廢棄大件家具、園林廢棄物、廢玻璃等其它低值可回收物回收應出臺相應的政策;危險廢棄物等特殊領域合法依規;再生金屬、再生塑料、再生橡膠、建筑垃圾利用等資源化利用企業要達到國家主管部門的技術規范要求,試點城市要培養一批固體廢物回收利用處置的骨干企業。

  管理路徑

  一是完善政策保障,包括:做好用地保障,研究探索將再生資源體系用地納入城市建設用地規劃,降低企業用地成本;減輕企業稅收負擔,探索以可追溯、可監測、可核查的再生資源信息管理平臺數據作為回收企業的進項成本認定依據;解決運輸車輛進城區難的問題。二是加強組織保障,組建再生資源回收管理辦公室;各街道負責回收站點的選址、建設和監督管理;鼓勵企業開展連鎖經營。三是加大資金扶持,政府設立專項資金補貼低值再生資源收運;鼓勵各類投資主體積極參與。四是提升管理能力,依托分揀中心建立再生資源回收利用管理平臺,加強相關管理部門職能協同。五是嚴格環境保護,抓住再生資源回收、運輸、分揀等關鍵環節,避免發生“二次污染”。六是鼓勵公眾參與,開展形式多樣、內容豐富、直觀便民的系列宣傳,同時結合大型公益活動逐步培養公眾參與的意識與能力。

  具體措施

  回收體系各環節的“綠化”。再生資源回收利用體系由回收、分揀、利用三個環節構成,對應的設施為回收站點、中轉站、分揀中心和資源循環利用基地/園區。整個回收體系的“綠化”應采取如下措施:

  首先,在回收環節中,交投點的便民性與規范管理要緊密結合。為實現規范、環保管理,一方面,可以采取固定場所定點經營模式運營,可在原有的城市再生資源回收體系建設中留存的點位開展回收業務及管理,傳統回收箱配合生活垃圾分類設置可回收箱體,智能回收箱/柜具有自動稱重功能及先進的嵌入式信息處理模塊,運用二維碼、IC卡識別及GPRS遠程通信等技術,實現再生資源智能稱重回收;另一方面,可采取APP預約、電話預約、微信公眾號預約回收等新型交投方式,解決超大城市因用地不足而帶來的建點困難的問題,采用定時定車回收的方式進行回收,比如流動車輛+臨時固定點位的回收方式,即在規定的交投點位規定停車點位、交投時間、交投方式及計量標準、環境衛生標準等。

  其次,在回收環節中,在用地緊張的大城市,多數街道并沒有設立再生資源轉運中轉站,只有依靠運貨車來實現再生資源中轉功能,有一些街道既沒有設立中轉站,也沒有運貨車,建議按照相應標準建立中轉站,并納入城市發展規劃。

  再次,在分揀環節中,在選址和設計上要考慮空間均衡,以盡量減少再生資源物流運輸消耗,緩解交通壓力;根據區域內再生資源回收量,結合現狀設立對應的分揀中心;應設置功能完整的分揀加工中心,包括低值可回收物的分揀加工;分揀中心的設計、規劃、建設應符合《建設項目環境保護管理條例》的要求,同步建設各項環保設施;拆解產生的危險廢物應單獨收集,貯存設施應符合《危險廢物貯存污染控制標準》(GB 18597—2001)的要求,并交由有資質的企業處理;廠區面積等應符合《綠色再生資源分揀中心建設管理規范》(征求意見稿)[9]的標準。

  最后,在加工利用環節重,應集中處理、處置各類再生資源,在實現資源化利用的同時,做到處理過程規范、環保,最大限度減輕對區域生態環境的影響。積極開展建設包括宣傳教育、污水處理、園區環境監測、應急處置與生態防護等與再生資源園區或基地產業鏈布局相配套的項目,實現基地產業鏈整體功能的“綠化”提升。

  鼓勵新的再生資源交易模式。隨著國家對生活垃圾分類的重視和“無廢城市”建設的實施,“互聯網+再生資源”即將邁進2.0時代,新的再生資源交易模式也應隨之進步。一方面,要建立大數據信息收集平臺,打造“互聯網+物聯網+線上交易+金融服務”平臺,實現以電子商務為主導,配套線上銀行結算、倉儲、物流系統,為客戶提供線上交易、金融服務,最終促進再生資源產業園區升級。另一方面,在傳統的招標方式之外,要打造覆蓋再生資源的更高效、陽光、專業的報廢資產及生產過程中的下腳料處置平臺,為再生資源交易拓寬渠道,提供更多選擇,為優質再生資源重新賦能。

  低值再生資源納入正規管理。低值再生資源利潤低、回收成本高,導致投售者和回收者收集、交售的積極性不高,僅靠市場自身很難對其發揮調節作用,應研究運用環境經濟政策調控企業市場行為。根據當前廣州、南京、杭州等城市的實踐,若要解決低值再生資源回收難題,政府應將其納入正規管理。一方面,可以根據當地實際情況,先將生活源的廢玻璃、廢棄大件家具、廢舊紡織品三個品種進行管理,待時機成熟后再考慮納入低值廢塑料、軟包裝類廢棄物,根據市場情況和管理需要,及時調整,動態管理。另一方面,政府可以通過政府采購的方式鼓勵正規的企業參與到低值再生資源的回收過程,以更公平、透明的方式將管理和市場手段相結合。

  結語

  創建“無廢城市”是我國深化生態文明建設的一個重要創新舉措。在創建“無廢城市”過程中,相關指標的設定可適度超前,再生資源作為老百姓身邊感知度與獲得感最為強烈和直觀的一項重要內容,一定要以嶄新的形象、扎實的工作、實在的成果贏得廣大群眾的認可,相關創建工作才能不流于形式。只有如此,再生資源行業發展面臨的難點與困境才能夠得到突破,真正實現服務社會和改善環境的本質功能。

  參考文獻

  [1]商務部, 國家發展改革委, 公安部. 《再生資源回收管理辦法》[Z]. 2006.

  [2]國務院辦公廳. 《“無廢城市”建設試點工作方案》[Z]. 2018.

  [3]程會強. “無廢城市”建設是循環經濟發展的高級階段[J]. 環境經濟, 2019(5): 40-43.

  [4]商務部. 《中國再生資源回收行業發展報告2018》[EB/OL]. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180620/907221.shtml.

  [5]張卉聰,潘永剛. 當達摩克利斯之劍刺向阿喀琉斯之踵——論固廢進口新政下再生資源行業的轉型升級[J]. 資源再生, 2017(12): 23-30.

  [6]周漢城. 我國再生資源產業園區概況、面臨的問題和發展趨勢[J]. 再生資源與循環經濟, 2016(5): 18-21.

  [7]牛鋒, 杜波, 杜濤. 試論再生資源回收利用行業標準發展之困[J]. 再生資源與循環經濟, 2019(3): 14-16.

  [8]周漢城, 潘永剛. 2018年再生資源行業發展概況及2019年發展形勢[J]. 再生資源與循環經濟, 2019(2): 32-35.

  [9]中國再生資源回收利用協會. 《綠色再生資源分揀中心建設管理規范》(征求意見稿)[EB/OL]. 2018-10-17. http://ltfzs.mofcom.gov.cn/article/af/201810/20181002796278.shtml.

  (潘永剛系中國再生資源回收利用協會副會長兼秘書長;張卉聰系中國再生資源回收利用協會政策研究室副主任)

  來源:環境保護雜志2019第9期

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